摘   要：新时代背景下，“双一流”建设既是高校面临的挑战，也是发展契机。如何迎接挑战、抓住机遇，是摆在高校面前的重点和难点。支出是高校开展经济业务、实现管理目标的关键环节，良好的支出管控工作能充分调动各方力量与资源，推动高校可持续、高质量发展。本文从内部控制视角出发，围绕风险控制事前防范、事中控制、事后监督环节，分析高校支出管理在制度建设、预算编制、支出报销、绩效考核等方面存在的问题，并提出具有针对性的改进建议，为高校支出管理优化提供借鉴。

关键词：高校；支出管理；内部控制

一、引言

       高校是人才培养和科学研究的主阵地，教育和科研是其主要职能。高校职能的特殊性决定了其在社会经济活动中的重要性。对外，高校要输送人才，提供科学研究成果；对内，高校要完善内部控制，加强管理，保证国有资产安全，提高资金使用效益。新时代背景下，“双一流”高校建设不断推进，给高校的改革发展带来了新动力和新挑战。如何应对挑战，整合利用资源，提高综合发展能力，是摆在高校面前的重点和难点。以往的高校巡视、审计、纪检过程中也发现，高校支出环节中存在支出范围与项目相关性不大、报销票据不合规、支出审批手续不全、支出进度与预算出入大、虚列科研支出、违规列支旅游费和景点门票等诸多问题。这些问题表明高校支出内部控制管理仍存在不少漏洞和隐患，给国有资产保值增值带来巨大风险，不利于高校科研与教学活动的顺利开展。严格做好高校支出管理工作，确保支出合法合规，提高资金使用效益，是促进高校经济活动高效、有序开展，实现“双一流”高校建设目标的重中之重。

二、高校支出及内部控制概述

       支出是高校开展教育与科研等活动而发生的资源消耗，具有范围大、来源多样化、涉及对象广泛等特性。一是支出范围大，分类方式多。从使用目的来看，高校支出包括教育支出、科研支出、行政管理支出、后勤保障支出、文化体育支出、社会保障支出、人员支出等。从预算角度来看，高校支出包括预算内支出和预算外支出。从资金管理角度来看，高校支出包括专项支出和经常性支出。二是来源多样。高校的收入来源主要有财政拨款收入、事业收入和其他收入等。来源不同的收入在制度管理、支出范围、支出流程、支出考核等方面也有所不同，给高校支出管控带来一定的挑战。三是涉及对象广泛。高校支出涉及的部门有二级学院、行政管理部门、附属单位、实验室或管理平台等，涉及的人员是全校广大师生，涉及范围广泛，管控难度大。正是由于高校支出的上述特性，高校支出管理面临两大风险，一是支出不合理合规。二是支出效益低下。采取科学的管理手段来防范这些风险，是高校管理的重点。内部控制是通过实施或落实各项制度、政策、计划、程序等，充分获取各种资源，提高资源使用效益，实现单位管理目标的科学管理方式。内部控制涉及高校经济活动的各项业务，而支出又是高校经济业务的关键组成部分，因此做好支出内部控制工作是高校管理的重要内容。通过对高校支出风险进行事前防范、事中控制和事后监督，能够规范高校支出，保证资金安全，防范经济业务风险，促进廉政建设，并提高资金使用效益，实现高校支出管理控制目标。

三、高校支出管理存在的问题

1.支出管理制度完善工作滞后

       支出是高校实现战略目标的基础，建立健全相关管理制度是支出风险的事前防范环节。目前，大多数高校都制定了相应的支出管理制度，但仍存在一定的制度风险。高校的主要活动是教学与科研，其管理重点也集中在教学与科研活动，对支出管理制度建设等工作重视不足。例如，有的高校支出管理制度存在更新不及时、不完善，制度漏洞多等问题；有的高校缺乏与时俱进的意识，未能根据国家法律法规和有关政策的变化，及时建立健全支出管理制度；有的高校虽已根据国家政策、法律法规的要求建立了支出管理制度，但制度过于粗糙笼统，未能结合学校实际情况，制度的可操作性与指导性不强；有的高校未能用发展的眼光看待问题，支出管理制度与社会经济发展水平、学校发展建设严重脱节，至今仍沿用十多年前的差旅制度、会议和培训制度、支出审批制度等。

2.支出预算编制不合理

       预算编制是高校支出管理的起点。高校支出预算编制一般由财务部门牵头，各职能部门、学院及课题组等预算单位配合提供数据和基础性材料。高校支出预算管理面临的主要问题是编制的合理性有待提高，主要原因是对预算认识存在误区，预算编制工作安排不够科学。在预算认知方面，高校二级学院、行政管理部门等预算单位往往认为预算管理是财务部门的专属任务，与自己的关系不大，也未能认识到支出预算的必要性和重要性，因此预算编制积极性和参与度不高，编制效率低下，加大了财务部门工作压力；再加上高校预算编制时间紧迫、任务繁重，各行政管理部门、二级学院、附属机构等预算单位缺乏预算编制的基础技能和知识，在编制支出预算时未能合理预测支出情况，只是对上年数据和资料进行简单改动，预算编制质量不高，加大了财务部门预算编制及后续支出管理工作的难度。

3.支出报销困难

       报账难是国内高校财务支出管理的通病，主要体现在报账制度宣传贯彻不到位、经费支出认识片面、支出审批效率不高、报账人员配置不科学等方面。一是支出报销制度宣传贯彻不到位。由于高校支出类型和收入来源多样，相对应的配套政策、制度等数量繁多，规定复杂。既有中央、省、市级等多层面、多部门的政策、法律法规和规章制度，也有学校层面、学校职能部门层面的制度文件。由于这些政策、制度等未能及时梳理并宣传贯彻，导致报账人员对报账制度不熟悉、不理解，报账业务办理不顺畅。二是经费支出认识片面。部分经费负责人对经费开支范围理解不到位，他们认为下拨到项目的经费可以随意支配，忽视了对经费开支范围的限定，超范围开支，也未能根据实际情况来科学规划支出进度，为了完成进度集中在年底突击花钱，开支超出预算和制度限定范围，浪费大量时间在报账业务环节。三是支出报账审批效率不高。大多数高校都执行事权、财权审批两条线管理，业务开展前依据规定进行事权审批，业务开展后在支付环节进行财权审批。有的高校未能严格做好财权与事权分离，甚至合二为一，支出审批缺少部门间相互监督，难以实现资源优化配置；有的高校虽严格执行财权、事权分离原则，但审批流程设置过于冗长，信息化水平有待提高，需要报账人员在多个部门间跑腿办理审批，效率低下。四是报账人员配置不科学。部分高校由于经费和岗位编制限制，未能设立财务助理岗为各单位专职办理报账业务。财务工作专业性比较强，而高校师生大多为非财务专业人员，缺乏基本的财务知识，报账业务办理事倍功半。尤其在以自然科学专业为主的院校，大多数课题组报账人员为在读研究生，老生毕业后由新生接手报账工作，新老生之间未能做好报账“传帮带”交接工作，报账难的问题反复发生。

4.支出绩效考核不科学

       绩效考核是支出管理的事后监督工作，良好的绩效考核能监督支出预算执行情况，激励广大师生科学管控支出。由于绩效考核不完善、信息化建设不滞后，高校支出绩效考核存在预算执行进度跟进困难、预算执行跟踪与考核滞后，以及支出绩效考核力度不够等问题。一是支出预算执行进度跟进困难。部分高校由于预算系统未能与核算系统充分匹配，未能在核算系统限定项目开支范围，或者虽在核算系统限定了项目开支范围，但对某些开支的限额未能根据预算额度来设定，难以确保核算的准确性与高效性，支出执行情况跟进工作开展不易。再加上信息化建设水平不高，经费负责人未能及时获取项目支出范围及进度情况，对预算执行情况不关注、不了解，容易出现经费剩余过多或者超支的现象。二是预算执行跟踪与考核滞后。部分高校未能设立科学合理的绩效考评机制，对预算执行情况及时考核与跟进，仅在年终和结题环节开展一次考核，支出预算考评频率过低，无法及时获取预算执行情况，预算执行跟进与监督反馈工作滞后，不利于对预算执行偏差进行监督与管控。三是支出绩效考核力度不够。有的高校虽然定期对比支出执行情况与预算方案，但未能深入分析产生预算执行偏差的原因并及时进行调整，也未能将预算执行情况与人员绩效挂钩，难以发挥支出绩效考核的监督与激励作用。

四、高校支出管理的改进措施

1.建立健全支出管理制度

       建立健全制度是支出管理风险防范的事前措施。制度是规范高校支出的准绳，完善的制度能规范支出，规避支出风险，提高资源配置效益。随着教育科研事业的迅猛发展，高校所处的内外部环境日趋复杂，部分陈旧制度已不能满足高校发展需求。国家政策、规章制度、社会经济水平、学校发展规划等内外环境因素，都会随着时间的变化而变化。高校应与时俱进，紧跟社会发展步伐，时刻关注所处的宏微观环境变化，认真研读国家有关政策及规章制度，关注社会经济发展形势，充分考虑学校发展需求，梳理支出管理规章制度，及时填补制度空白，更新健全制度，在保证合法合规的前提下，营造松紧适宜的科研教学环境，确保支出制度适应学校需求，为学校支出管理打好基础。

2.科学编制支出预算

       科学合理的预算方案能控制和引导高校的经济行为，对防范支出管理风险，提高资源使用效益具有重要意义。优化高校支出预算编制的关键是提高思想认识和完善预算工作机制。一方面，预算管理具有全员性和全程性，需要高校所有人员全过程参与。高校可通过预算动员会、广泛宣传等多种途径，向学校师生宣传预算的必要性和重要性，让他们认识到预算是学校所有部门的业务，而非财务部门的任务。另一方面，高校应当完善预算管理工作机制，健全预算制度，对预算编制的职能部门、参与人员、编制规范、编制方法、编制程序等进行明确，合理规划预算编制时间，做足预算编制准备工作；同时，财务部门应对广大师生加强预算编制指导，强调预算编制的逻辑性和客观性，提高预算编制的效率与质量。

3.加强报账培训与指导

       想要从根本上解决报账难问题，应从制度和操作方面着手。作为高校财务管理的主体部门，财务部门应梳理国家和学校各项规章制度，分门别类汇编成册，在广大师生中广泛宣传，让支出报账有据可依。一是要总结报账经验。学校管理层和财务部门要广泛听取师生意见，认真梳理业务流程，把握风险点，精简报账流程。二是完善支出审批流程。严格执行财权审批与事权审批相分离的原则，加强信息化建设，利用互联网技术，推行电子签章，采取线上审批形式，让审批业务不受时间和地点的限制，提高审批效率。三是设立财务助理机制。有条件的高校可以设立财务助理岗位，专职办理报账业务，让广大师生能从繁杂的报账业务中解脱出来，将时间和精力投放到教学与科研活动中；对于条件有限，无法设立财务助理岗的高校，要加强业务培训，培训报账业务和财务基础知识，解读并宣传贯彻新政策、新制度要点，总结报账中的易错点和疑难点，在财务部门网站、电子宣传栏、实体宣传栏等进行公开提示，降低报账出错率四是提高财务人员专业素养。强化财务人员的服务意识，通过QQ群、微信群、电话、公众号等多渠道，给广大师生提供报账咨询与指导。

4.完善绩效考核体系

       良好的支出绩效考核通过对比高校实际支出与预算，反映各项目预算完成情况，能为财政部门、高校提供决策依据，也能监督经费使用者规范使用经费，降低支出风险，提高资金使用效益。高校应建立并完善支出管理绩效考核机制。首先，要加强信息化建设。利用信息化手段将预算与核算系统充分联动与匹配，提高会计核算与监督工作效率。其次，要及时跟进并反馈预算执行情况，提示项目负责人关注经费支出情况，按时完成经费预算进度。对实际执行与预算偏差大的项目，认真分析原因，必要时调整预算。最后，加强支出绩效考核。将支出预算执行情况与各预算单位的绩效挂钩，并将预算目标分解到具体执行人，提高执行人对预算的重视度。例如，可以引入成本效益理念，将支出归口计入各预算单位成本，定期对成本进行分析考核，并将考核结果纳入支出绩效考核的范畴内，促使各预算单位科学合理地开支预算，充分发挥支出绩效考核的监督与激励作用。

五、结语

       健全的内部控制机制能够规范支出管理，防范管理风险，降低高校运行成本，提高管理效益。为了满足“双一流”高校建设发展需求，迎接改革新挑战，抓住发展契机，促进教育水平提升，激发科研创新活力，把人才优势转换成高质量发展动力，科学的支出管理工作不可或缺。高校应注重支出内部控制管理，加强制度建设，强化预算管理意识，提高支出报账效率，完善支出管理绩效考评机制，全面提高支出管理水平，促进高校高质量发展。

参考文献

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